包頭市第二建筑工程有限責任公司與內蒙古拉布大林國家糧食儲備庫等建設工程合同糾紛上訴案

【核心問題】

業主向上級單位要求追加工程建設資金，是否視為同意變更建設工程施工合同約定的價款？

【點評要旨】

合同的變更必須嚴格遵守《合同法》的相關規定。除法律規定可以由一方當事人申請變更的情況外，合同變更必須通過當事人雙方協商一致而實現，任何一方未經對方同意，不能擅自變更合同內容。向上級單位要求追加工程建設資金不能視為同意變更的意思表示。

【案號】

最高人民法院（2006）民一終字第54號民事判決

【基本案情】

1998年，國務院決定在全國范圍內改造、擴建大型國家糧食儲備庫，其投資全部由中央財政即國債資金撥款建設。內蒙古自治區人民政府以[1998]101號通知組建的自治區中央直屬儲備糧庫建設工作協調領導小組聯合辦公室設在內蒙發改委，負責全區中央直屬儲備糧庫建設的具體實施工作。內蒙糧食局、內蒙發改委、內蒙財政廳、內蒙監察廳、內蒙建設廳、內蒙審計廳組成“內蒙古自治區中央直屬儲備糧庫建設工作協調領導小組并下設聯合辦公室”（以下簡稱內蒙建庫辦），是該領導小組下設的具體辦事機構。內蒙建庫辦和項目建設單位以項目招標委托人的名義委托招標、投標代理機構。招標文件規定：投標報價應考慮一定的風險系數，投標人除合同專用條款規定的調整價格外，不能以任何理由追加任何費用或提出要求。

經過代理機構公開招標，2001年9月，包頭市第二建筑工程有限責任公司（以下簡稱包頭二建）以9,256,592元的固定總報價取得“呼盟拉布大林糧食儲備庫建設項目”中標資格，并在投標書中保證：如一旦由于我方發生預算漏項、計算錯誤等所形成的風險，在不改變包括投標報價在內的所有投標承諾的前提下由我方承擔。內蒙糧食局、內蒙發改委以[2001]1357號文件確認該工程中標單位及簽訂合同項目建設單位，公布中標價為9,256,592元。

同年9月17日，包頭二建與內蒙古拉布大林國家糧食儲備庫（以下簡稱拉布大林儲備庫）簽訂《建設工程施工合同》（以下簡稱《施工合同》）約定：工程名稱：拉布大林儲備庫建設項目。工程內容：建筑16米的磚圓倉及附屬設施。資金來源：國家投資。工期：354天。價款：9,256,592元?！妒┕ず贤返?3條第2、3款還約定：合同價款采用固定價格方式確定，經建庫辦批準的工程變更可以調整。

2003年9月18日，該儲備庫建設項目工程通過內蒙古建庫辦組織的竣工驗收后，雙方依據招投標文件、中標通知書及合同確定的固定價款9,256,592元結算。施工中，對于增加的工程量，根據包頭二建所作的預算書，雙方進行了結算。另在合同約定的項目之外，又發包給包頭二建部分工程，該工程款雙方也進行了結算。拉布大林儲備庫給付包頭二建三部分工程款共9,801,450元。

一審法院另查明，國家投資建設儲備庫建設項目工程概算資金1400萬元，其中土建部分965萬元。施工中，包頭二建要求增加工程概算，并向拉布大林儲備庫申請。拉布大林儲備庫向其上級單位作出概算不足、增加概算的報告。內蒙建庫辦分別以[2003]494號等文件，請示國家糧食局，解決案涉工程的超概算資金問題，國家糧食局未批復。

2005年7月15日，包頭二建起訴稱：其與拉布大林儲備庫簽訂的《施工合同》約定采用固定總價9，256，592元。但在招標文件及合同中明確，工程價款可以調整。由于該工程招標概算與預算費用相差懸殊，該公司提出增加概算資金，監理單位也提出其承包的主體工程預算費用不足的意見。內蒙糧食局、內蒙發改委也多次向國家糧食局上報，但追加資金一直未到位。該公司為保證按時完工，進行了墊資。工程竣工驗收后，該公司承建工程總價為16,029,192元，已付9,801,450元，尚欠6,737,742元。故請求：判令拉布大林儲備庫支付尚欠工程款6,737,742元，逾期付款違約金2,065,791．70元，賠償經濟損失1,096,509．30元、差旅費100,000元，并承擔本案全部訴訟費用。

一審期間，包頭二建向一審法院提出鑒定申請，請求對涉案工程總造價進行鑒定，因不具備鑒定的法定條件，一審法院口頭駁回其申請。

一審法院認為：一、關于主體問題。項目的招標人是內蒙建庫辦，不是內蒙糧食局、內蒙發改委。內蒙建庫辦是內蒙政府組建的臨時辦事機構，是通過地方建庫辦指導地方的建庫工作，監督國家資金的落實，申請國家撥款，即對國家重大建設工程合同起監督檢查的作用。內蒙糧食局、內蒙發改委是內蒙建庫辦組成單位之一，不是該項目的具體招標人和建設的出資人，更不是拉布大林儲備庫《施工合同》的締約人。內蒙糧食局、內蒙發改委向國家糧食局提出增加撥款的申請，是履行內蒙建庫辦職能的行為，不具有約束合同雙方的法律效力。本案合同是包頭二建與拉布大林儲備庫簽訂的，拉布大林儲備庫具有獨立法人資格，對外能夠承擔民事責任，該糾紛與內蒙糧食局、內蒙發改委沒有直接法律關系和合同上的權利義務關系。因此，內蒙糧食局與內蒙發改委稱其不是本案適格的被告且不承擔責任的抗辯理由成立，應予支持。二、關于是否尚欠工程款的問題。本案是通過國家招投標確定的合同價款。合同約定按固定價格結算工程款。包頭二建稱在合同專用條款中約定了其他調整因素，即“經自治區建庫辦批準的工程變更”的合同價款可以調整，提出鑒定申請及增加工程款的請求，無事實及法律依據。因為在履行合同中未發生合同修改或變更導致工程量發生變化的情況，應按合同約定總價格結算。拉布大林儲備庫給上級單位要求增加概算的報告，不是對《施工合同》的修改和變更，內蒙建庫辦向國家糧食局的請示也不是對工程變更的批準，該《施工合同》不存在工程變更和修改的情形，故包頭二建鑒定申請應予駁回。拉布大林儲備庫及內蒙建庫辦給上級要求增加概算的報告，國家未批準，是未生效的民事行為，沒有法律約束力。拉布大林儲備庫按合同約定已全部履行給付工程款的義務。三、關于支付違約金及賠償損失的問題。雙方依據招投標文件、中標通知書及合同約定固定價格9，256，592元，已結算全部工程費用。故包頭二建主張由于被告不及時給付工程款，應支付違約金并賠償經濟損失的請求無據，不予支持?！　∫粚彿ㄔ厚g回包頭二建的訴訟請求。

包頭二建不服一審判決，提起上訴，請求撤銷一審判決，依法改判支持其一審的訴訟請求。事實與理由是：1、雙方簽訂的《施工合同》約定了經自治區建庫辦批準的工程可調整變更合同的內容，招投標文件亦有合同價款經自治區建庫辦批準的工程可以變更的內容。拉布大林儲備庫申請追加工程款的文件就是對《施工合同》固定價格的變更與確認。2、包頭二建有權申請司法評估機構對案涉工程總造價進行鑒定，以確認拉布大林儲備庫欠工程款的數額，一審法院剝奪其申請鑒定的權利錯誤?！　让杉Z食局與內蒙發改委答辯稱：該兩單位是內蒙建庫辦的組建單位之一，其職責是通過地方建庫辦檢查監督該項目國家資金的落實，非案涉工程的招標人和《施工合同》的簽約一方主體，其與包頭二建沒有任何合同上的權利義務關系。

二審法院駁回上訴，維持原判。

【專家點評】

本案是一則工程款糾紛案例，其中的核心爭議點是當事人雙方是否已經就《施工合同》的價款進行變更。本案承包人包頭二建認為業主拉布大林儲備庫向上級主管部門申請追加工程款的行為證明其同意變更《施工合同》約定的價款。本案業主拉布大林儲備庫承認其向上級單位作出概算不足、增加概算的報告，并且內蒙建庫辦又向國務院主管部門作出概算不足、請求增加概算的報告，但認為這并不等于同意變更合同的價款。因此，此案的關鍵是正確理解合同的變更條件。

《合同法》第七十七條第一款規定：“當事人協商一致，可以變更合同。”因此，合同變更應當由雙方當事人達成一致意見，單方意思表示不能變更合同。但是，我國《合同法》也允許單方變更合同，主要有三種情況：第一，《合同法》第五十四條規定：“下列合同，當事人一方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷：（一）因重大誤解訂立的；（二）在訂立合同時顯失公平的。一方以欺詐、脅迫的手段或者乘人之危，使對方在違背真實意思的情況下訂立的合同，受損害方有權請求人民法院或者仲裁機構變更或者撤銷。當事人請求變更的，人民法院或者仲裁機構不得撤銷。”第二，《合同法》第一百一十四條第二款規定：“約定的違約金低于造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以增加；約定的違約金過分高于造成的損失的，當事人可以請求人民法院或者仲裁機構予以適當減少。”第三，《合同法》第二百二十一條規定：“承租人在租賃物需要維修時可以要求出租人在合理期限內維修。出租人未履行維修義務的，承租人可以自行維修，維修費用由出租人負擔。因維修租賃物影響承租人使用的，應當相應減少租金或者延長租期。”第四，《合同法》第二百二十八條第一款規定：“因第三人主張權利，致使承租人不能對租賃物使用、收益的，承租人可以要求減少租金或者不支付租金。”因此，合同的變更是以當事人協商一致為原則，以一方當事人單方請求變更為例外?！?a class="contentlink" style="padding: 0px; margin: 0px; color: blue; overflow-wrap: break-word; word-break: break-all;" target="_blank">合同法》第七十八條規定：“當事人對合同變更的內容約定不明確的，推定為未變更。”因此，當事人要變更合同還應當明確約定變更的具體內容，否則也不發生變更的法律效力。

就本案而言，筆者認為法院的判決非常正確。第一，法院的判決嚴格遵守了我國《合同法》規定的合同變更制度。本案的“呼盟拉布大林糧食儲備庫建設項目”是招投標項目，依據招投標文件及雙方簽訂的《施工合同》的約定，該項目為固定價款9,256,592元。雙方簽訂的《施工合同》第23條第2、3款雖約定“經自治區建庫辦批準的工程變更”的內容，但雙方在履行《施工合同》過程中，建庫辦并未批準工程變更，包頭二建未能舉證證明該項目已獲建庫辦批準變更或雙方協商一致變更了《施工合同》的事實存在。雖然拉布大林儲備庫向上級單位申請增加工程預算，但這并不是和包頭二建達成變更合同價款的協議，而只是向上級反映情況并請求上級給出處理意見。內蒙建庫辦也向國家糧食局申請工程款，但內蒙建庫辦不是《施工合同》的當事人，其沒有權利和包頭二建達成合同變更協議，況且其向國家糧食局請示解決案涉工程的超概算資金問題也不是同意變更合同的意思表示。第二，《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條規定：“當事人約定按照固定價結算工程價款，一方當事人請求對建設工程造價進行鑒定的，不予支持。”可見，凡是涉及約定固定價結算工程款，不得進行工程造價鑒定。

【法條鏈接】

一、《合同法》第七十七條第一款 當事人協商一致，可以變更合同。

二、《最高人民法院關于審理建設工程施工合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條 當事人約定按照固定價結算工程價款，一方當事人請求對建設工程造價進行鑒定的，不予支持。